关乎你我！测绘行业监管存在的问题和面临的形势

2021测绘地理信息发展动态第六期 作者：熊伟 孙威 马萌萌 作者单位：自然资源部测绘发展研究中心

一、测绘行业监管存在的主要问题

一是各类测绘地理信息违法违规以及安全隐患问题依然普遍存在，测绘行业监管难度不断加大。近年来，虽然测绘行业监管力度不断加大，但是测绘地理信息违法违规案件始终未得到有效杜绝，依然频发。外国公民在中国境内非法测绘、测绘单位违法违规提供涉密测绘成果、无故损毁测量标志、无资质或超资质等级和业务范围从事测绘活动、违法分包和转包测绘项目、测绘成果质量不合格、违法违规公开使用“问题地图”、卫星导航定位基准站建设不规范和不按要求备案等等问题仍然在一定范围存在。其中，无资质、超资质等级或范围测绘现象愈发突出，测绘市场串标、围标、陪标现象有发展成为行业“潜规则”的趋势，很多测绘单位的测绘成果安全管理意识依然不强，各地测绘成果质量批不合格情况尚未得到好转，测绘行业监管仍然面临巨大的压力。

二是适应新体制管理需要、深入推进“放管服”改革要求的测绘地理信息相关法律法规政策制度仍不完善。多项与测绘地理信息市场管理、测绘行业监管密切相关的法规政策制度显得过于陈旧，部分内容已难以满足新形势发展需要。第一，部分法规政策文件出台时间过于久远，相关制度内容已缺乏应有的生命力，未能对行业监管形成强有力的支撑。比如，《测量标志保护条例》《测绘成果管理条例》《基础测绘条例》《测绘市场管理办法》《房产测绘管理办法》《测绘成果质量监督抽查管理办法》《注册测绘师制度暂行规定》等多个重要法规政策文件运行年限已经超过10年。第二，近10年内出台的部分政策制度文件尚未能根据新形势、新要求完成修订，对新时期行业监管的指导和支撑略显不足。比如，《测绘地理信息质量管理办法》《注册测绘师执业管理办法（试行）》《卫星导航定位基准站建设备案方法（试行）》等政策文件，以及自动驾驶涉及的高精度地图安全管理、互联网地图和地理信息服务网站监管等方面的政策内容未能及时更新。第三，按照新测绘法、新体制要求完成修订的部分规章制度，仍然存在一些难以满足实际发展需要的政策问题，需要根据因时因势，及时对其进行修订和完善。

三是测绘行业监管体制尚不健全，市县管理职责、管理机构、管理人员队伍建设整体上偏弱，对行业监管的支撑明显不足。机构改革以前，市、县测绘地理信息行政管理机构不健全，全国仍有约5%的市、14%的县既未设立测绘地理信息行政管理机构，也未明确测绘地理信息行政管理职能；已设立测绘地理信息行政管理机构或者明确测绘地理信息行政管理职能的，大部分设在国土、建设或规划部门，内设一个科或与其他科合署办公，仅有1-2个人来承担测绘地理信息管理方面的日常事务，或无专职、专业测绘地理信息行政管理人员，测绘地理信息管理职能履行十分艰难。机构改革以后，市、县层面的这一形势尚未得到明显改善。与此同时，国家和省级层面的监管力量相较之前明显下降，其中，国家层面设立了两个业务司（含8个处、37人）负责全国测绘（地理信息）行业统一监督管理工作；省级层面大多设立了两个测绘地理信息管理处（部分只设一个处、极个别设立了三个处）承担本省测绘（地理信息）行业管理职责，仅从该机构和人员数量上看，实现履行好行业监管职责的目标存在较大难度，需要通过不断深化制度改革、机制创新来解决这一现实问题。

四是测绘行业审批与监管力量分配、协调不够，重审批、轻监管的局面尚未得到完全扭转。长期以来，测绘行业管理更多注重事前许可审批，事中事后监管相对较弱。测绘招投标市场低于成本价中标、“最低价中标”、串标、围标、转包、违法分包，无资质、超资质测绘，测绘项目成果质量批不合格，“问题地图”等现象普遍存在、愈演愈烈，一定程度放大了测绘行业监管不到位的问题。从客观上看，近五年来，甲级和乙丙级测绘资质单位数量分别保持年均100多家、1000多家的增量，地图审核数量大幅增加至年均8000件，类似这样繁重的审批任务对国家和省两级行业主管部门的管理工作提出了巨大挑战，使其很难兼顾好更为重要的行业监管任务。剔除客观因素，从主观上看，测绘行业主管部门或未能很好地分配事前审批和事中事后监管的时间与精力，协同推进“简政放权、放管结合、优化服务”做得还不够，“放管服”改革仍需进一步加强；与此同时，部分行业管理人员能力素质需进一步提升，尤其是亟待提升及时发现问题、处理问题、解决问题能力。

五是测绘行业管理与住建、民政等部门职责交叉问题依然突出。机构改革后，在自然资源统一管理框架下，测绘行业管理与海洋、地籍测绘等管理职责基本理顺，但与住建部门、民政等部门职责依然存在交叉的问题。比如，在工程测量领域，住建部门颁布的《工程勘察资质分级标准》中将“工程测量”纳入其中，与自然资源主管部门的《测绘资质分级标准》形成交叉，行政相对人既要领取测绘资质证书，又要重复领取勘察设计资质证书；住建部门的建筑工程质量检测资质包括沉降观测，也与测绘资质存在交叉。在标准化领域，住建部门颁布的城市测量规范、标准，以及地下管线探测技术规范等行业标准与自然资源主管部门的有关标准交叉、重叠。这些职责的交叉对测绘资质的认定、测绘市场的管理、测绘活动标准的统一带来阻碍，既影响了测绘行业监管的有效性，又增加了行政相对人经营成本，同时也增加了行政管理成本、浪费了行政资源、降低了测绘行政管理的权威性，此外也容易造成权责不清等问题。

二、测绘行业监管面临的总体形势

（一）建立自然资源统一监管体制对加强测绘行业监管提出新的要求

2018年3月，中共中央正式印发《深化党和国家机构改革方案》，赋予新组建的自然资源部“两统一”职责，着力推进生态文明建设。履行好“两统一”职责，需要按照党中央关于坚持和完善生态文明制度体系的战略部署，加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度,健全自然资源监管体制。长期以来，测绘行业队伍、基础测绘工作在服务和支撑自然资源调查监测、确权登记、开发利用、国土空间规划、用途管制、生态修复、耕地保护等业务开展方面发挥了重要作用，已成为促进自然资源管理能力水平提升的重要力量。机构改革后，国家测绘地理信息局及其管理职能一并划入自然资源部，测绘地理信息成为自然资源管理工作的重要组成。在新的历史背景下，完成好党中央赋予自然资源部“两统一”重大历史使命，需要进一步加强测绘行业监管工作，切实维护国家地理信息安全和国土安全，不断增强行业队伍安全、质量、标准意识，规范行业队伍市场行为，全面、高效支撑自然资源七大核心管理职能履行以及自然资源管理工作的精准化、综合化发展。

（二）深入贯彻落实“放管服”改革精神需要不断加强测绘行业监管

党的十八大以来，历次中国共产党全国代表大会都对“放管服”改革提出明确和更高要求，“放管服”改革已从全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”转为持续向纵深推进。新的历史时期，深化简政放权、放管结合、优化服务改革是持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，进一步完善中国特色社会主义市场经济体制的必然选择和应有之举。近年来，测绘行业主管部门贯彻落实“放管服”改革精神，加速推进测绘资质、注册测绘师、外国人来华测绘、地图审核、基础测绘成果提供等审批制度改革，取得积极成效。但按照优化营商环境、深化放管结合、促进公平竞争、提升市场效率、有效激发市场活力等要求，需要不断加强测绘行业监管，依法依规督导各级测绘行业主管部门落实压实监管责任、以公开透明促进公正监管、深入推进“互联网+监管”和信用监管，避免“格雷欣效应”在测绘市场生根发芽并滋生蔓延，加快建设统一开放、竞争有序的测绘市场体系，更好地激励和支持2万多家测绘单位、50多万测绘从业人员投身和迈向社会主义现代化国家建设新征程。

（三）坚持总体国家安全观须进一步强化测绘行业监管

2014年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观重大战略思想，明确了11种安全为主体内容的中国特色国家安全体系，并在实践工作中不断丰富和发展。测绘地理信息安全作为国家安全体系的重要组成，是政治安全、国防安全、国土安全、经济安全、生态安全、资源安全、信息安全等多种安全的交集。近年来，随着我国综合国力和军事实力的增强，以美国为首的西方国家觊觎我国的重要地理信息，导致我国重要军事区、重大工程、重大设施等敏感地理信息失泄密案件时有发生，对于国家安全和利益威胁巨大，党中央、国务院高度重视新形势下的测绘地理信息安全监管工作，中央领导多次作出重要批示，要求加强管理、堵塞漏洞。当前，我国测绘地理信息安全监管的内外环境依然错综复杂。从国际看，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，部分国家和其支持的互联网企业具有主动整合全球地理信息的意图，我国地理信息安全监管面临的不确定性因素明显增大。从国内看，测绘地理信息技术与新一代信息技术加速融合发展，不断催生出各种基于地理位置的新业态新应用，地理信息失泄密隐患增多，安全监管的复杂性和困难度增大，亟需进一步提升和强化测绘地理信息安全监管技术水平和能力。

（四）新技术的快速发展给测绘行业监管带来严峻挑战

近年来，人工智能、区块链、移动互联、物联网、大数据、云计算、5G等新一代信息技术和卫星技术、现代工业技术的快速发展及其与测绘地理信息技术的加速融合，催生了无人机测绘系统、车载三维激光扫描仪、高清视频卫星等行业新装备的兴起，以及具有位置服务功能的可穿戴设备的普及与精度提升，有力推动了测绘作业方式的深度变革，不断丰富测绘地理信息的获取、处理手段，给现有法律法规政策制度框架下的测绘活动、测绘成果、测绘单位市场行为等监管带来严峻挑战。其中，以百度、阿里、腾讯、华为、中移动、中联通、滴滴、美团、顺丰、吉利等为代表的互联网、通信、物流、汽车、民生领域巨头企业以及大量的互联网初创企业充分利用在各自领域的技术、资源、市场优势，并结合网络多源地理信息获取技术、大数据分析技术、机器深度学习技术，快速实现对自然地理要素或地表人工设施的大小、形状、位置及其属性的采集、处理、管理、应用，致使无资质、超资质等级和业务范围测绘、测绘成果安全管理与使用等监管难度不断加大。

（五）促进行业高质量发展应进一步创新测绘行业监管方式

2018年，中央审议通过《关于推动高质量发展的意见》，明确了推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，提出了各领域实现高质量发展的具体要求。十九届五中全会，习近平总书记再次强调:“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。”当前，测绘行业面临着一定的高质量发展问题。近年来，工程测量、不动产测绘等传统测绘专业领域测绘资质单位数量增速较快，且所有测绘资质单位中约87.6%、82%的单位分别具有工程测量、不动产测绘资质，这一现状和趋势使得部分地区、部分测绘地理信息业务领域的市场趋于饱和，市场违法违规乱象频出，低价、1元中标以及串标、围标、陪标等现象屡见不鲜，严重扰乱了测绘市场秩序，不仅对测绘项目质量安全带来隐患，而且也影响了部分测绘地理信息企业干事创业的积极性和热情，不利于提升行业的整体科技创新水平和竞争力。为此，应以推动行业高质量发展为重点，进一步加强测绘行业监管，用好测绘地理信息市场信用管理，加大市场执法力度，严厉打击各种违法违规行为，建设良好的测绘市场环境，积极引导和鼓励测绘单位创新发展。

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来源：自然资源部测绘发展研究中心官网

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